Sentencia A. 1016/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1016/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1016 de 2025

 

Referencia: Expediente CJU-6418

 

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Barbacoas y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Tumaco.

 

Magistrado ponente: Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

Bogotá́ D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1.                 En febrero de 2020, el señor Boris Adeodato Segura Rincón, actuando a través de apoderado judicial, promovió una demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra del municipio Roberto Payán (Nariño) por medio de la cual solicitó que se libre mandamiento de pago a su favor: (i) por la suma de doscientos cincuenta y un millones de pesos (251.000.000) contenida en una letra de cambio firmada el 28 de mayo de 2016 por el señor Wisner Rodrigo Ortíz, quien entonces ocupaba el cargo de alcalde del municipio demandado[1]; (ii) por los intereses de plazo liquidados a la tasa máxima legal desde el 28 de mayo de 2016 y hasta el 28 de mayo de 2017; por los intereses moratorios que se causaren hasta la fecha del pago total de la obligación. Asimismo, solicitó condenar en costas y agencias en derecho al municipio demandado[2].  

 

2.                 El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Barbacoas que, por medio del Auto del 27 de agosto de 2020, resolvió librar mandamiento de pago a favor del demandante por la suma de doscientos cincuenta y un millones de pesos (251.000.000) “capital más intereses”[3] contenida en la letra de cambio.

 

3.                 Luego, el 19 de agosto de 2021, la apoderada del municipio demandado presentó recurso de reposición en contra del auto que libró mandamiento de pago[4] y el 24 de agosto de 2021, la misma apoderada presentó contestación de la demanda[5]. En ambos documentos, la parte demandada alegó que la letra de cambio cuyo cobro se pretende no proviene de una actuación adelantada por el municipio de Roberto Payán sino de un negocio privado entre el demandante y el señor Wisner Rodrigo Ortíz. En ese orden de ideas, una de las pruebas que la demandada aportó con la contestación de la demanda es una declaración extrajudicial rendida por el señor Wisner Rodrigo Ortíz el 19 de agosto de 2021 ante la Notaria 19 del Círculo de Cali. En ese documento el señor Ortíz, manifiesta lo siguiente bajo la gravedad de juramento:

 

Manifiesto bajo la gravedad de juramento que, durante los años comprendidos en el 2.016 al 2.019, desempeñé actividades laborales en la ocupación de Alcalde del municipio de Roberto Payan, en donde suscribí una letra de cambio en la fecha del 28 de mayo de 2.016 al señor BORIS SEGURA RINCON, […] sin autorizar ningún tipo de documentación a nombre del municipio que en su momento representaba, reiterando que la letra que a título personal en ningún momento se responsabilizó al municipio de Roberto Payan. En consecuencia, el valor que a título personal suscribí fue por una suma total de veinticinco (25) millones, en donde el acreedor, quien responde al nombre de BORIS SEGURA RINCON, nunca se lo autorizo llenar los espacios en blanco de la misma. Por esa razón, como respaldo de los dineros adeudados, el cual fue cancelada con el traspaso de un bien inmueble de nuestra propiedad, el cual estaba a nombre de mi compañera permanente, ubicado en el municipio de Barbacoas en el departamento de Nariño, para mayor constancia anexo contrato de cesión de derechos a título oneroso debidamente autenticado. En este sentido asumo la responsabilidad total por lo declarado y aquella de carácter civil, penal administrativo que llegue a derivarse por lo manifestado anteriormente[6].

 

4.                 El 31 de agosto de 2021, el apoderado del demandante presentó escrito por medio del cual descorrió traslado del recurso de reposición interpuesto por la parte demandada. En dicho escrito manifestó respecto de la letra de cambio que:

 

[E]l ejecutante, doctor BORIS SEGURA RINCÓN, informa que la letra de cambio fue diligenciada en su totalidad, de común acuerdo con WISNER RODRIGO ORTIZ ORTIZ, en condición de Alcalde Municipal de Roberto Payán; que el valor girado corresponde a bienes suministrados y entregados de manera personal al burgomaestre o a personas por él autorizadas, entregas respaldadas en otros títulos valores como cheques y facturas. Por manera, que acordaron consolidar la deuda en favor del ejecutante y a cargo del municipio demandado en la letra que obra en el presente asunto[7].

 

5.                 Por medio del Auto del 22 de noviembre de 2021, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Barbacoas negó el recurso de reposición presentado por la demandada por considerarlo extemporáneo y fijó la fecha. Sin embargo, dicha fecha fue aplazada en dos ocasiones[8]. 

 

6.                 A través del Auto del 15 de noviembre de 2024, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Barbacoas llevó a cabo un control de legalidad sobre el asunto con base en lo establecido en el artículo 132 del Código General del Proceso y consideró que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, el Juzgado Promiscuo sostuvo que

 

[E]l proceso ejecutivo que hoy nos ocupa se basa en una letra de cambio que se encuentra firmada por el entonces burgomaestre del Municipio de Magüi Payan, en su calidad de alcalde de la misma localidad, siendo esto así la demanda ejecutiva se ha presentado directamente en contra del Municipio de Magüi Payan y no a título personal en contra del señor alcalde. Siendo esto así, es evidente que se ha cometido un yerro insalvable al tramitar por la vía del ejecutivo ordinario, un proceso que a todas luces le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que se pueden afectar con la resolución de la Litis, recursos públicos. Además, dentro del proceso ejecutivo no existe prueba alguna de que exista o no un contrato entre la parte demandante y el Municipio de Magüi Payan. Así lo ha dicho la Corte Constitucional: La Corte Constitucional resolvió que  la jurisdicción competente para conocer procesos ejecutivos en contra de entidades públicas, cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, causa del título valor, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud a la interpretación del numeral 6 del artículo 104 del CPACA, del cual se extraen las siguientes conclusiones: “(…) i) El juez que resuelve el conflicto de jurisdicción, carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes demandante y demandada, por lo tanto, no es posible atribuir la controversia a la Jurisdicción Ordinaria, pues esta no cuenta con la formación necesaria para analizar este tipo de acuerdos; 1. ii) En las controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, la competencia sería atribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como juez natural de estos asuntos, en aplicación de la cláusula contenida en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA; iii) Las pretensiones pueden repercutir en recursos del Estado, por lo tanto, estos recursos, tienen una protección especial del ordenamiento jurídico. (…)” Lo anterior siempre que, el litigio se presente entre las mismas partes que suscribieron el contrato, cuyo incumplimiento derivó en el proceso ejecutivo destinado a obtener el cobro de los servicios prestados y no pagados[9].

 

7.                 En consecuencia, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Barbacoas ordenó remitir el asunto a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Tumaco por ser la jurisdicción competente para conocer del asunto[10].

 

8.                 El asunto correspondió por reparto al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Tumaco que, por medio del Auto del 12 de marzo de 2025, declaró su falta de competencia para conocer del asunto, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia. Como sustento de su decisión, el despacho señaló que en el caso bajo estudio se pretende el pago de unas obligaciones contenidas en una Letra de Cambio cuya naturaleza jurídica no encaja dentro de los supuestos establecidos en el artículo 297 del CPACA. Asimismo, señaló que:

 

[E]n el caso de las entidades públicas, el endeudamiento debe sujetarse a las disposiciones establecidas en el ordenamiento jurídico Colombiano como lo son la Ley 80 de 1993 Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública y el Régimen Presupuestal que tienen los Municipios, además, las entidades públicas no pueden ser obligadas a pagar obligaciones derivadas de títulos valores suscritos por sus representantes sin el agotamiento presupuestal y contractual que le corresponde, puesto que no se evidencia que el titulo se derive de una actuación administrativa y/o contractual celebrada entre la entidad pública y el particular, lo cual puede establecer que en el presente asunto, el alcalde quien firmó el titulo actuó fuera de sus competencias, lo que impediría que el Municipio fuera obligado al pago del dinero anotado en la letra de cambio, tal como puede observarse en el análisis realizado en la contestación del Municipio de Roberto Payán (N). […] [E]n el presente asunto la letra de cambio es un título valor de carácter comercial regulado por el código de comercio, y su naturaleza implica una relación cambiaria que tradicionalmente es de competencia de la jurisdicción ordinaria[11].

 

9.                 En principio, la sustanciación de este expediente le correspondió a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien concluyó su periodo constitucional el 15 de mayo de 2025. Por tal motivo, el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño fue elegido magistrado por el Senado de la República. Así, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 7º del Decreto 1265 de 1970, le corresponde asumir y concluir los trámites de este proceso.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

10.             La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

11.             Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.^[12]

 

12.             Así mismo, este Tribunal ha señalado en reiteradas ocasiones que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones es necesario que concurran tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo^[13], conforme se explican a continuación:

 

Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones.

 

Presupuesto objetivo: establece que la causa que suscite la controversia debe ser de carácter judicial y no, por ejemplo, de carácter administrativo.

 

Presupuesto normativo: exige que las autoridades que hayan suscitado la controversia sustenten de manera expresa las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto.

 

13.             Así, en el caso que nos ocupa se verifica el cumplimiento de los anteriores presupuestos de acuerdo con las razones que se explican a continuación.

 

i)            Se cumple con el criterio subjetivo puesto que fue suscitado por autoridades judiciales pertenecientes a distintas jurisdicciones. Estas son: el Juzgado Promiscuo del Circuito de Barbacoas, que integra la jurisdicción ordinaria y el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Tumaco, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

ii)             Por su parte, el presupuesto objetivo también se cumple como quiera que la controversia se suscita respecto del conocimiento de un proceso judicial: la demanda ejecutiva de mayor cuantía, instaurada por el apoderado del señor Boris Adeodato Segura Rincón en contra del municipio Roberto Payán.

 

iii)              Finalmente, se constata que se cumple con el presupuesto normativo en la medida en que las autoridades judiciales enfrentadas sustentaron jurídicamente las razones legales por las que cada una considera que carece de competencia para conocer del asunto, conforme a lo señalado en los antecedentes de esta providencia.

 

14.             Verificados los presupuestos para la existencia de un conflicto entre jurisdicciones, corresponde a la Sala Plena determinar cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso. Para ello se acudirá a la jurisprudencia que esta corporación ha construido recientemente sobre el asunto.

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que hay duda acerca de la existencia de un contrato estatal. Reiteración de jurisprudencia

 

15.             De acuerdo con lo establecido en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, “la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer […] [de los procesos] ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

 

16.             En ese mismo sentido, el numeral 3 del artículo 297 del mismo Código establece que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”.

 

17.             En virtud de dichas normas y retomando la línea jurisprudencial que ha sostenido esta corporación en los Autos 403 de 2021, 1027 de 2021 y 553 de 2022 y 2269 de 2023, por medio del Auto 1209 de 2024, la Corte Constitucional estableció como regla de decisión que

 

[E]n los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos derivados de títulos valores que pudieran tener relación con contratos estatales, en los que se encuentre de por medio una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y, ii) en caso de que no tuviera certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo que sirviere de antesala entre la entidad pública y el particular, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que pudiese involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo^[14].

 

18.             Así mismo, el Auto 292 de 2023 reiteró una posición que ha sido sostenida por esta Corporación en varias providencias^[15] a través de las cuales se ha concluido que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “conocer de los procesos ejecutivos que se adelanten en contra de entidades estatales […] en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”^[16]. Esto, debido a que, entre otras razones, “las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, los cuales están afectos al interés general”^[17].

 

19.             En ese orden de ideas, corresponde ahora a esta Sala determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer del asunto concreto que nos ocupa.

 

Caso concreto

 

20.             La Sala Plena constata que el caso que nos ocupa se encuentra dentro de los supuestos estudiados en la jurisprudencia que se trajo a colación en el acápite anterior. Esto, porque no se tiene certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.

 

21.             En efecto, en la demanda no se adjuntó prueba alguna para establecer cuál fue la causa de las obligaciones contenidas en el título valor que se pretende ejecutar. Sin embargo, sí se puede apreciar en el expediente que en la letra de cambio se comprometió al “municipio de Roberto Payán y/o Wisner Rodrigo Ortíz”[18] a pagar la suma que allí se consigna. Tal como se muestra a continuación:

 

 

22.             Ahora, si bien la entidad demandada alegó en la contestación de la demanda que no reconoce ni acepta dicho título valor como un acto proveniente de la administración municipal y tachó de falsa la letra de cambio que se pretende ejecutar, lo cierto es que la autenticidad del título valor y su origen son asuntos que deberán ser determinados al interior del proceso ejecutivo.

 

23.             En ese sentido, comoquiera que el municipio de Roberto Payán es una entidad pública que pudo haber celebrado un contrato con la demandante en virtud del cual habría aceptado, por medio de su representante legal, las obligaciones allí contenidas deben decirse que, de existir, este sería un contrato estatal.

 

24.             Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Tumaco es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Boris Adeodato Segura Rincón, actuando a través de apoderado judicial, en contra del municipio Roberto Payán. Así, en razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Administrativo y comunicar la presente decisión a la demandante y demás interesados.

 

Regla de decisión

 

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar[19].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE

 

PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Tumaco conocer la demanda presentada por Boris Adeodato Segura Rincón, actuando a través de apoderado judicial, en contra del municipio Roberto Payán, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-6418 al Juzgado 001 Administrativo del Circuito de Tumaco para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Promiscuo del Circuito de Barbacoas y a los sujetos procesales dentro del proceso administrativo correspondiente.

 

 Notifíquese, comuníquese y cúmplase.   

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---